民进荆州市委 曾 晖
2009.4.9
2007年12月14日是一个不平常和值得纪念的日子,这一天,经国务院批准,武汉城市圈和长株潭城市群成为全国“资源节约型和环境友好型社会”建设综合配套改革试验区。相较于改革开放初期的经济特区和沿海开放城市,武汉城市圈和长株潭城市群的“两型社会”试验,最大的特点是被赋予了宝贵的试验权和探索权,这是最大的“权力”。只要有利于建立资源节约型、环境友好型的体制机制,就可以大胆试验,率先突破。以大力探索如何构建实验区的合理机制,最大化积聚资源节约与环境保护所需的技术、资金和人才等 。
“资源节约型”这一概念好理解,而环境友好型社会这一概念是随着人类社会对环境问题的认识水平不断深化逐步形成的。环境危机首先在20世纪六七十年代于西方发达国家局部爆发,此时,经济增长等于一切,“先污染后治理”是这一时期环境治理的主要特征。当生态环境危机全面爆发并严重影响各国经济、社会、政治发展时,环境治理思路才开始向“源头和过程控制”转变,即从末端治理变为源头预防,清洁生产应时而生。上世纪80年代出现了“环境无害化技术”,被通称为“环境友好技术”,主要是指预防污染与清洁能源的工艺、技术、产品。1992年在联合国里约环发大会《21世纪议程》中,正式提出了“环境友好”概念。90年代中后期,“环境友好技术”、“环境友好产品与服务”、“环境友好企业”等概念相继出现。随着全球环境问题日益凸显,国际社会逐渐认识到,环境保护对经济社会文化及技术等方面所提出的综合要求,迫使人类必须彻底由传统工业文明向生态工业文明转型。环境问题是一个多层面的各种社会问题的关节点,是“世界问题复合体”。环境与人口、资源彼此作用,共存于一个复合生态循环中,环境问题是一个人口与资源问题。而人口、资源、环境又主要通过生产、消费和分配环节进行联系,因此环境问题又是一个经济问题。如何在社会化大生产的同时而实现环境与社会的协调,关系到全社会的整体发展,因此环境问题又成了一个社会问题。
环境问题带来人们生活方式与人生价值的变化,解决不好就会使社会人文与社会道德伦理受到威胁,因此环境问题就又反映为一个文化问题。环境问题要求以科学发展理念来指导整个社会实践,强调转变政府的社会管理服务职能,因此环境问题又成了一个政治问题。全球环境资源的有限性决定了国际冲突发生的必然性,为占有更多环境资源,各国在方方面面进行着激烈博弈,环境问题已成为一个国际问题。2002年世界可持续发展首脑会议,将经济发展、社会进步和环境保护作为可持续发展的三大支柱,世界各国开始全面提出“环境友好”的理念。2004年日本发表了《环境保护白皮书》,明确提出建立环境友好型社会。环境友好型社会的概念就此诞生。
我国发展面临的最大矛盾就是,随着经济的发展,资源与环境问题越来越严重。工业化中期的城市能否避开“高能耗开发”、“先污染再治理”、“边污染边治理”的弯路?
环境资源问题对经济发展造成严重制约。五到十年内,基础资源枯竭与环境成本加大将严重制约我国经济增长。环境问题对社会稳定形成严峻挑战,环境问题引发强大的国际压力。建设环境友好型社会是维持经济增长、社会稳定、营造有利国际环境的现实需要。
只有
切实发挥政府在环境保护和节能减排中的主导作用,才能完善科学有效的指标体系、考核体系、奖惩办法以及财税激励政策,以监督、促进企业承担节能减排责任。
政府要解决环境问题,就必须创新人类社会文化价值观,就必须改变传统经济增长方式与消费方式,就必须调整和协调社会各主体间的利益关系,就必须改革宏观政治决策的机制,就必须革新传统技术体系,将这一系列的变革融合到一个统一的发展观框架中,就必须进行一场综合的环境革命。这场综合环境革命的结果,就是建立环境友好型社会。
环境友好型社会是一种以环境资源承载力为基础、以自然规律为准则、以可持续社会经济文化政策为手段,致力于倡导人与自然、人与人和谐的社会形态。就中国而言,环境友好型社会的基本目标就是建立一种低消耗的生产体系、适度消费的生活体系、持续循环的资源环境体系、稳定高效的经济体系、不断创新的技术体系、开放有序的贸易金融体系、注重社会公平的分配体系和开明进步的社会主义民主体系。环境友好型社会提倡经济和环境双赢,实现社会经济活动对环境的负荷最小化,将这种负荷和影响控制在资源供给能力和环境自净容量之内,形成良性循环。胡锦涛同志2005年指出,要“实现经济社会全面协调可持续发展”,“努力建设资源节约型、环境友好型社会”。这正是和谐社会的内在要求,环境友好型社会是社会主义和谐社会的重要基础。胡锦涛同志将社会主义和谐社会归纳为“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会”。环境友好型社会的建设正是这六大特征的具体体现。环境友好型社会通过环境信息公开来促进公众参与,通过绿色GDP和环保问责来强化官员的正确政绩观,通过强化环境法规来保障人们的环境权益,为和谐社会的民主法治奠定制度基础;环境友好型社会通过环境公平来促进社会公平,为和谐社会的公平正义提供了实现途径;环境友好型社会通过倡导以人为本,重视人文精神,反对极端物质主义和功利主义,提倡人人互助团结的社会风气,为社会主义和谐社会的诚信友爱提供了文化氛围;环境友好型社会需要大力开发节约能源、保护环境的技术产业,需要一大批创新型人才与高新科技,需要实现中国环境与经济双赢,为社会主义和谐社会提供了充满活力的平台;环境友好型社会通过一系列环境资源的分配机制与环境经济新政策,来防范环境风险、保障人民健康、关注社会热点、化解群众矛盾,为社会主义和谐社会的安定有序提供了稳定保障。至于说到人与自然和谐,那本来就是环境友好型社会的题中之义。
建设完善环境友好型社会需要制度支撑,可持续的科学发展目标一旦确定,就要靠一系列制度政策去落实。环境友好型社会制度支撑的基础,首先在于建立社会主义民主法制体系。从国际发展经验来看,在环保等公共事务上,公众是环境最大的利益相关人,拥有保护环境的最大动机。民主与法制相辅相成。我国环境立法虽多,但管用得少,很多法律条文似乎还停留在理想主义层面。按当今环境形势,诸多立法存在空白,加上执法不严、体制交叉,直接影响了法律实施效果。必须对现行生态环境立法重新整合,突出环保部门的统一监管地位。应将“建设环境友好型社会”和“促进可持续发展”的内容纳入宪法总则及环境资源的各项法规之中。例如《环境保护法》就应修订成纲领性的环境友好政策大法。
民主法制建设的内涵是公平。环境公平是环境友好型社会的社会基础。实现环境公平,首要是建立一整套生态补偿的法律机制。一般生态补偿的基本原则是“谁保护、谁受益,谁污染、谁付费”,运用政府和市场两种手段,通过区域补偿、政策补偿、资金补偿、技术补偿、教育补偿等方法实现环境公平。例如发达国家实现环境公平的基本途径,就是在资源被产业化或资本化开发的同时,对资源地的民众给予一定比例的股权补偿。
环境友好型社会的构建是一个长期的系统工程,除上述制度建设外,它还要求我们进一步改革现行环境管理体制,形成跨部门跨行业的协调机制,例如按照林水草土完整的生态循环系统去将人为分割在各部门的环境管理权能重新统一起来;例如将执行环境法律政策的队伍垂直起来;例如将国民经济绿色核算与环境经济政策的研究体系建立起来。此外,还要求我们制订一系列环境友好的政治制度,如领导干部环保政绩考核制度,如官员环境责任追究机制,如环境信息披露制度,如公众参与监督制度。从长远看,还要制订国民环境教育制度,即通过一整套环境友好理念传播机制,去全面提高国民的环境意识、消费方式、道德素质。惟有如此,才能确保环境友好型社会得以真正实现。这是个理想,虽未成现实,但决不是空想!要做的事太多,必须一件件地做起,关键是今天今时今刻从我们自身开始做起!
全国人大常委会委员长吴邦国在报告5年来的环境方面立法机关的主要工作时指出,十届全国人大常委会相继完成一批重要立法项目,制定了可再生能源法,修改了节约能源法,审议了循环经济法草案等资源环境方面的法律。把建设资源节约型、环境友好型社会、推动实现节能减排目标作为监督重点之一,着重加强对水、大气、固体废物污染防治以及节能工作的监督,督促有关方面切实重视资源环境问题,促进“十一五”规划纲要确定的节能减排目标的实现。而且,针对水污染日益加剧的严峻形势,采取多种形式、连续不断地跟踪监督。国务院则对于限制过度包装和搭售的建议,已制定发布了《关于规范月饼价格、质量、包装及搭售行为的公告》;对于发展海水淡化的建议,已制定发布了《海水利用专项规划》;对于完善城市污水处理设施及配套管网的建设运营机制的建议,已编制了《“十一五”全国城镇污水处理及再生水利用设施建设规划》。
为了进一步加大环保执法力度,尽快适应建设环境友好型社会的需要,有必要采取以下措施。
1、进一步增强环保法治意识
我国正在建设社会主义法治国家,依法治理环境是必然趋势。目前,我国的生态环境形势相当严峻,有些地方的环境污染情况相当严重。七大水系中受到污染的占70%,75%的湖泊富养化;三分之二的城市大气环境质量不达标;三分之一的国土受到酸雨污染;90%的大中城市的地下水受到污染等等。面对这种形势,加大环保执法力度是一种必要的法治手段。我国的每个公民都应充分认识到环境污染的危害性和法治的重要性,增强这方面的法治意识,做守法公民,严格按照环保法的要求行事。特别是各级干部都要克服地方保护主义等各种模糊和错误思想,把执行环保法与维护广大人民群众的根本权益、稳定社会和可持续发展战略结合起来,努力贯彻环保法治,切实做好本地的环保工作,坚决改变先污染后治理、边治理边污染的状况。环保执法部门更要以尽力落实和推进环保法治为己任,加大执法力度,进一步健全环境监督体制,努力提高执法能力和质量,为把我国建成环境友好型社会而尽其所能。
2、进一步完善环保立法
要取得理想的环保执法效果,没有完善的环保立法不行。当前,在加大环保执法力度的同时,应加快进一步完善我国环保立法的步伐,通过立、改、废等方式,把那些不适应当前环保形势发展需要的规定及时进行调整,使我国的环保立法与时俱进。消除民法通则与环境保护法中不协调的相关内容,是当前需及时解决的立法问题之一。我国民法通则的第124条规定,违反国家保护环境防止污染的规定,污染环境造成他人损害的,应当依法承担民事责任。其承担民事责任的前提是有违法的事实存在。这与我国的环境保护法第41条的规定不相吻合。它以有危害事实的存在作为承担赔偿损失的前提,无需有违法事实的存在。其内容是,造成环境污染危害的,有责任排除危害,并对直接受到损害的单位或个人赔偿损失。可见,这两个法律规定的内容有明显的差异。在执法中就会发生争议,不利于执法。还有,对污染者处罚数额的确定等问题也是个可以考虑的立法问题。当前,有些地方环保立法的成功经验可以将其吸收进国家的法律,进一步完善国家的环保立法。贵阳市人大常委会借鉴发达国家的经验,率先把大气污染排放指标有偿转让法定化,成为全国首家通过地方立法而确定排污权交易制度的城市。这一制度可以为完善我国目前的环保立法所借鉴。
3、进一步提高环保执法能力
加大环保执法力度以提高环保执法能力为条件。环保执法能力是个综合性能力,涉及多个方面。首先,要整合现有的环保执法力量。现在,要把分散在10余个资源开发部门的执法力量有机地组合起来,克服各自为政的局面,形成一种合力,共同致力于环保执法工作,提高执法效率。同时,要由环保部门切实起到统一调配和协调整个执法力量的作用,成为环境执法的核心,提升整个执法水平。其次,要加大投入。当前,要重视加大对环保执法部门的资金投入。这些资金重点要用于必要的执法人员培训,增加、更新必需的各种装备等等。通过培训,使环保执法人具有相应的执法知识和能力。通过增加、更新装备来提高环保执法效率和质量。这些都能更有效地加大环保力度,完成环保执法任务。最后,要形成长效环境执法机制。在环境执法力量还不足的情况,可以集中现有的力量,用重点治理污染地域、专项整治等形式来治理一些突出的损害环境的行为。但这些毕竟不是长久之计,也无法起到长效的作用。因此,当前就要考虑建立较为完备的环境执法长效机制,使日常的环境执法保持相应的力度,能够与整个环境法治和环境发展相适应。