纪念“五一”口号60周年，创新政协民主监督工作

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    一.“五一”口号催生“人民政协”

    1948年4月30日,中共中央发布“五一”口号,号召“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议,讨论并实现召集人民代表大会,成立民主联合政府”。各民主党派纷纷通电或发表公告,热烈响应中共中央的历史性号召,并于当年下半年接受中共中央的邀请,相继派代表分赴河北省平山西柏坡解放区和哈尔滨,后又汇集北京参加筹备组织并于1949年9月21日至30日召开新政治协商会议,通过了大宪章式文件《中国人民政治协商会议共同纲领》。所以说,是“五一”口号催生了“人民政协”。

    中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织体现,是中共领导的多党合作和政治协商的重要机构。民主监督作为人民政协的三项主要职能之一,是我国社会主义监督体系的重要组成部分,在我国社会主义民主建设中具有非常重要的地位。改革开放以来,在党委政府的重视和支持之下,各级人民政协对加大民主监督力度进行了积极的探索民主监督的意识逐渐增强,民主监督的形式和内容有所创新,为我国的社会主义现代化建设事业作出了积极贡献,但人民政协就履行职能的情况来看,民主监督职能仍然是一个薄弱的环节,还有诸多不完善的地方,特别是随着我国社会主义民主政治建设的推进,在新形式下如何履行好民主监督职能,既是人民政协必须深刻思考的理论课题,也是一个实践课题。

    二.人民政协民主监督职能回顾

    人民政协的民主监督职能源于中共同各民主党派之间的互相监督,以及接受和反映人民群众意见对政府工作提出建议和批评。

    早在1945年7月延安时期,褚辅成、黄炎培、冷遹、傅斯年、左舜生、章伯钧六位国民参政员联袂访问延安,在谈到如何摆脱政权腐败的“历史周期律”时,毛泽东就明确指出:“我们已经找到新路,我们能跳出这种周期率。这条新路,就是民主。”而各方面代表人士就重大问题进行协商,各党派互相监督,及对国家事务的广泛参与等等正是这种发扬民主和人民监督的具体体现,人民政协的主要工作就是履行自己的主要职能,在国家政治、经济和社会生活中发挥应有的作用,既有政治协商,又有民主监督,这就使政治制度更趋完整和成熟。通过协商对促进和保持决策的科学化十分重要,但协商只能涉及决策本身,在对决策内容进行协商的同时,还必须对协商后的决策实际执行情况进行监督和对国家机关工作人员进行监督,这是民主政治制度的必然要求。

    1956年4月,毛泽东提出中国共产党处理“党和非党关系”的“长期共存,互相监督”方针,强调共产党可以监督民主党派,民主党派也可以监督共产党。贯彻这一方针,参加政协的民主党派无党派民主人士和各族各届人士的代表在人民政协的各种会议上对党和政府各个方面的工作提出了许多积极有益的建议和批评。但随着我国生产资料所有制的改造基本完成之后,“左”倾错误越来越严重,而在1949年曾起过重要作用的政治协商会议,变成了一个咨询机构。1957年的“反右”,全国有55万知识分子被打成“右派”,其中不少是民主党派负责人及成员。“反右”给各民主党派和政治协商制度造成了重创,《光明日报》、《文汇报》等民主党派报纸在“反右”以后相继被收编,党外民主被“一言堂”所取代,民主党派从此被戏称为“花瓶”。此后,对1956年党内的“反冒进”进行的清算,于1958年发动并造成了“大跃进”的经济灾难,1959年的庐山会议上对彭德怀等人的错误批判,使中共党内民主也遭受重大挫折。至此,从《共同纲领》到“五四宪法”的共和国民主法制建设,逐渐被人治所取代,直至1966年“文化大革命”爆发,民主党派濒临灭顶之灾,中共党内民主也濒临灭顶之灾。

    “文革”结束后,中国共产党充分认识到了社会主义民主没有制度化、法律化的严重后果,邓小平指出:“为了保障人民民主必须加强法制,必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”1979年6月,邓小平在全国政协五届二次会议的开幕词中提出:“中国的社会主义现代化建设中的各项社会经济问题,进行协商、讨论,实行互相监督、发挥对宪法和法律实施的监督作用。”从此,政治协商、民主监督作为人民政协的主要职能被明确下来,并在以后的许多文件中正式使用。1994年3月,全国政协八届二次会议修订后的章程明确规定:人民政协的“主要职能是政治协商和民主监督、组织参加本会的各党派、团体和各族各界人士参政议政。”这是迄今为止对政协主要职能最为明确的表述。此后,参政议政、政治协商、民主监督并列为人民政协的三项主要职能。 #p#副标题#e#

    通过对上述人民政协民主监督职能的历史回顾,我们可以发现这样两个规律:其一,社会主义建设事业胜利发展的阶段,往往是人民政协充分履行职能的阶段,如从新中国建立到1966年的十多年的时间里,人民政协在团结各族人民和各界爱国力量活跃国家政治生活,充分发扬民主、为社会主义建设等方面,发挥了重要的作用;其二,由于多党合作和政治协商制度没有真正制度化和规范化,因此在我国的政治实践中经常出现人民政协无法充分地履行自身的职能,经常受到来自于各个方面的干预和影响,所以人民政协职能的规范化、制度化应该是人民政协充分发挥自身作用的根本保证,没有它的存在,人民政协的职能履行将无法正常实现,最终将导致人民政协失去存在的意义。

    三、人民政协民主监督的涵义和现实存在的若干问题

    民主监督的涵义我们应当从两个方面来进行理解;首先是民主,民主从字面上看是指“人民的权力,权力属于人民”,我们经常讲民主就是少数服从多数,但这不是真正的民主,少数服从多数只是“票决民主”,真正的民主是一种有限多数统治原则,允许少数派有话语权。人民是由多数加上少数所组成的;正是由于多数统治受到限制,这才与全体人民的总和相符。所以中国特色政治民主包括“票决民主”和协商民主。

    人民政协的协商民主具有巨大的包容性,它不仅包括了“人民”中的一切个体,更涵盖了“人民”范围内的一切阶层、党派和界别,人民政协中的各民主党派是“人民”展开“多数统治”即对执政党进行民主监督的重要形式和平台。虽然中国共产党和各民主党派合作的政治基础是坚持中国共产党的领导、坚持四项基本原则,但代表不同阶层的各民主党派和无党派人士在一些具体问题具体情况方面,存在不同意见是正常的,有不同才需要协商。但有少数领导人认为在所有问题上都必须与执政党保持高度统一,以为这才是和谐的体现。实质上这是不民主的表现,和谐社会建设也就势必受到影响。民主党派在与中共合作过程中,虽然参政议政的方式和内容众多,但最重要的一点就是民主党派是一个“批评党”,如果中共从民主党派那儿都不能听到批评的声音,那将是一种非常危险的信号。我们看到一些地方,在民主党派人员最为集中的政协中,很难看到诤诤直言的场面,大都以唱赞歌为主。之所以出现唱赞歌为主的局面,主要有二方面的因素。一是与某些领导同志的观念有关:认为在政协组织中最好要形成统一认识的局面,否则,就是不和谐、不团结、不合作。古语说得好,忠言逆耳。纵观历史长河,凡是真正的挚友,绝不是谄媚奉承、歌功颂德之徒。忠言又不能逆耳,很难达到,一味地强调和风细雨肯定是达不到警醒的效果的。二是与党派自身的心态有关,过于强调帮忙不添乱,使得民主的气氛受到压抑。这种局面应该改观,最起码要在民主党派中形成真正的畅所欲言、知无不言、言无不尽的氛围。

    再看监督,孟德斯鸠认为:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。绝对的权力导致绝对的腐败”,所以对于掌握国家权力的人,要进行有效监督,这样才能防止权力滥用,防止国家权力化成个人利益的寻租工具,人民政协通过组织政协委员,各方面代表对国家和政治生活中出现的问题提出批评和建议来进行监督。虽然这种监督不具有法律约束力和纪律的强制性,但这是通过人民政协的组织形式来实现的,保证了政治参与的有序性,同样,这种监督还具有广泛的代表性和相对的公正性、科学性等特点,因此人民政协的民主监督具有一定的权威性和有效的影响力,就是要对国家权力及权力的执掌者进行有效地监督,这才真正地体现了有限多数的统治原则,真正地实现了“民主”。

    近年来,随着人民政协的民主监督逐步向制度化、规范化迈进,人民政协积极履行民主监督职能,针对党和国家的方针政策提出了许多重要的意见和建议,对党和政府的科学化、民主化决策起到了重要的作用。然而,由于思想上、制度上和机制上等方面的原因,人民政协的民主监督也存在若干非常明显的问题,在人民政协三大职能中,民主监督是一个薄弱环节,我们认为主要存在以下几个方面的问题: #p#副标题#e#

    1、民主监督的意识不强。

    在实践中对政协工作尤其是民主监督的重要性的认识并不统一。一方面,一些领导对人民政协的性质、地位和作用认识不到位,认为有人大、纪检和监察部门的监督就够了,政协民主监督可有可无,甚至是“无事找事”,还有的认为政协民主监督增加了工作环节、影响工作效率。另一方面,一些政协领导和委员自身由于思想认识上不到位,认为民主监督是“软监督”,作用不大,缺乏热情,责任心不强,主要存在两种情绪,一种是不敢监督、怕监督(怕得罪人,怕打击报复)、难监督(掌握情况难,掌握分寸难)的思想在作祟;一种是不愿监督,认为与其说了白说,说了得罪人,倒不如装糊涂,正是这两种情绪的存在,使一些政协组织与委员疏于履行职责,将政协委员的头衔当作为自身谋利益的职位,这严重影响了政协民主监督职能的发挥。对此,李瑞环同志曾经讲过:“有那么一部分人,在领导面前是奴才,干起工作就是庸才,一切活动为了升官发财,一旦掌权就搞独裁。我们必须防止这种人投机上来。”“领导身边必须有几个有见解、敢直言的人,当然这种人很难找,但这种人很重要。”这既是执政党提拨干部应当注意的问题,也是人民政协选举领导和委员时应当予以考虑的问题。

    2、民主监督的制度建设和保障机制还不健全

    人民政协民主监督的效能要真正得到发挥,除了党政领导和政协自身提高认识以外,更重要的要有相应的机制建设相配套,以保证民主监督规范有序地进行,但我国目前至今还没有人民政协民主监督的具体的法律规定,人民政协民主监督仅仅在政协章程及有关文件上得到原则性体现,没有配套的措施和必要的程序,操作上存在很大的随意性。在一定程度上靠“书记”的开明和“政府领导”的情面。缺少法律规范是造成当前政协民主监督工作进入“瓶颈状态”的主要原因,人大有宪法作保障,并相应出台了《组织法》和《程序法》.《监督法》等具体法律来推动实施。在立法上人民政协能否依据章程制定一部政协的《组织法》以此来推动人民政协民主监督工作的开展,惟有以法律的形式来规定权利和义务,才能很好地保障和落实人民政协的三项职能。

    3、民主监督与其他形式的监督缺乏横向合作

    近年来,人民政协在民主监督方面没有注重与其他形式的监督相协调、配合,这也是导致政协民主监督难以取得理想效果重要的原因,如缺乏与人大等权力性监督形式的合作,致使民主监督难落实处,难见实效;与新闻媒体的舆论监督缺乏合作,使政协没有足够的社会影响力度。

    三、完善人民政协民主监督的思路和对策

    第一,要建立公示和听证制度,党的十六大报告明确指出:“各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序,建立社情民意反映制度,建立与群众密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度”,政务信息应及时向人民公开;

    第二,要建立民主监督的横向合作制度,这样能够形成监督的“合力”,从而提高监督的有效性;

    第三,要建立科学的决策程序,十七大报告明确指出:“支持人民政协围绕团结和民主两大主题履行职能,推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设;把政治协商纳入决策程序,完善民主监督机制,提高参政议政实效。”党委和政府在重大问题的决策和实施上应按“三先三后”的原则,大体应当经过“党委——政协——人大——政府”这样一个过程,这样人民政协就能与人大、政府互为补充,相辅相成,同时也保证了决策的民主性和科学性。

    中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是具有鲜明中国特色的政党制度,中国共产党领导,多党派合作,中国共产党执政、多党派参政,是这一政党制度的本质和鲜明特点、发展人民政协事业有利于发挥我国社会主义政党制度的特点和优势,人民政协事业的发展取决于自身职能是否得到充分有效地行使,而职能的充分行使又依赖人民政协职能真正地实现了规范化和制度化。我们相信在中国共产党的正确领导之下,人民政协必将发挥日益重要的作用,为建设具有中国特色的社会主义事业贡献自己的力量! #p#副标题#e#

    (作者:

    曲直:长江大学副教授民进会员

    许晓宏:长江大学副教授民进荆州市委副主委荆州市政协常委会委员

    钟桦:民进荆州市委副主委(专职)荆州市人大常委会委员)